甘政辦發(fā)〔2011〕232號

各市、自治州人民政府，省政府有關部門，中央在甘有關單位，省屬有關企業(yè)：

　　《甘肅省落實草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策實施方案》已經(jīng)省政府同意，現(xiàn)予印發(fā)，請認真組織實施。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　甘肅省人民政府辦公廳
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二○一一年九月二十七日

甘肅省落實草原生態(tài)保護
補助獎勵機制政策實施方案

　　為貫徹國務院第128次常務會議精神，全面落實草原生態(tài)保護補助獎勵政策，切實加強我省的草原生態(tài)保護和建設，促進草原牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)《農(nóng)業(yè)部財政部關于印發(fā)〈2011年草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策實施指導意見〉的通知》（農(nóng)財發(fā)〔2011〕85號）、《甘肅省人民政府關于貫徹國務院草原生態(tài)保護補助獎勵政策全面推進草原保護建設的實施意見》（甘政發(fā)〔2011〕84號），特制定本方案。

　　一、草原基本情況

　?。ㄒ唬┎菰Y源情況。甘肅是全國六大牧區(qū)之一，全省土地總面積45.4萬平方公里，擁有天然草原2.68億畝（詳見附件1），其中可利用面積2.41億畝。天然草原共有14個類型，主要分布在青藏高原區(qū)、西部荒漠區(qū)和黃土高原區(qū)等三大區(qū)域。目前，全省91%的草原出現(xiàn)不同程度的退化，其中重度退化的占31.02%，中度退化的占48.02%，輕度退化的占11.96%。

　　（二）草原禁牧及草畜平衡區(qū)載畜情況。截至2010年底，全省共落實禁牧草原面積1億畝，其中，工程性禁牧面積3744萬畝，行政性禁牧面積6256萬畝（詳見附件2）；主要分布為：青藏高原區(qū)1727萬畝，西部荒漠區(qū)4116.87萬畝，黃土高原區(qū)4156.13萬畝。禁牧區(qū)外的1.41億畝可利用草原為草畜平衡區(qū)，主要分布在除慶陽、平?jīng)觥⑻焖?市以外的青藏高原區(qū)、西部荒漠區(qū)和黃土高原區(qū)，草原植被較好，可以適度放牧。草畜平衡區(qū)天然草原鮮草總產(chǎn)量1873.86萬噸，折合干草597.87萬噸，理論載畜量為737.623萬個羊單位，實際載畜量為963.336萬個羊單位，牲畜超載225.713萬個羊單位，平均超載率為30.6%（詳見附件3）。

　　（三）人工種草及草產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況。2010年全省人工種草面積達到2212萬畝，位居全國第二。其中多年生人工種草面積1807萬畝，一年生人工種草面積405萬畝（詳見附件4）。人工種草鮮草總產(chǎn)量12006.36萬噸，折合干草3370.44萬噸。多年生牧草以紫花苜蓿、紅豆草、三葉草、披堿草等為主，一年生牧草以箭舌豌豆、燕麥、毛苕子等為主。

　?。ㄋ模╆笈Ｉ窖蝠B(yǎng)殖情況。截至2010年底，全省牦牛存欄115.73萬頭，其中能繁母牦牛58.85萬頭，主要分布在甘南、武威、張掖、定西、金昌等市州；山羊存欄339.15萬只，其中能繁母山羊165.52萬只，主要分布在慶陽、酒泉、白銀、武威、張掖、甘南、臨夏等市州。

　　（五）牧戶情況。國家核定我省承包草原且以草原畜牧業(yè)為主要生產(chǎn)經(jīng)營方式和收入來源的牧戶主要分布在21個縣市區(qū)。截至2010年底，21個縣市區(qū)有牧戶22.1萬戶（詳見附件5）。

　?。┎菰邪突静菰瓌澏ㄇ闆r。截至2010年底，全省落實草原承包面積1.86億畝，占全省可利用草原面積的77.2%，其中承包到戶面積1.31億畝，占承包面積的70.4%；承包到聯(lián)戶面積5000萬畝，占承包面積的26.8%；其他方式承包面積514萬畝，占承包面積的2.8%。從2006年開始，積極開展基本草原劃定試點工作，到目前已劃定基本草原8505萬畝。

　　（七）草原執(zhí)法、服務體系建設情況。全省草原監(jiān)理體系初步形成，目前已建立省、市州、縣市區(qū)三級草原監(jiān)理站（所）55個（其中48個與草原站合設），有草原專（兼）職監(jiān)理人員600多人。全省草原技術推廣體系比較完善，有省、市州、縣市區(qū)三級草原技術推廣機構74個，擁有專業(yè)技術人員1000多人。

　　二、指導思想、基本原則和主要目標

　　（一）指導思想。以科學發(fā)展觀為指導，堅持生態(tài)優(yōu)先，以保護草原生態(tài)、促進牧民增收為目的，以落實草原經(jīng)營管理制度為基礎，以強化草原執(zhí)法監(jiān)督為保障，以加強草原動態(tài)監(jiān)測和技術推廣為支撐，充分發(fā)揮牧民的主體作用，全面落實補獎政策，轉變草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，增強畜產(chǎn)品生產(chǎn)和供給能力，穩(wěn)定提高農(nóng)牧民收入，促進草原牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

　　（二）基本原則。

　　1.以人為本，協(xié)調發(fā)展。樹立以人為本理念，正確處理草原牧區(qū)人、畜、草的關系和牧民生產(chǎn)、生活、生態(tài)的關系，推動草原畜牧業(yè)提質增效，促進農(nóng)牧民收入增長，改善農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活條件，實現(xiàn)草原牧區(qū)人與自然、經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展。

　　2.政府主導，牧民自愿。充分發(fā)揮各級政府的主導作用，廣泛調動社會各方面積極性。尊重農(nóng)牧民意愿，發(fā)揮農(nóng)牧民主體作用，明確農(nóng)牧民權利、義務和責任，全面落實各項政策措施，確保農(nóng)牧民在政策落實中直接受益。

　　3.強化基礎，健全制度。做好基本草原劃定、草原規(guī)范承包、基礎數(shù)據(jù)核實等各項基礎工作，為補獎政策落實創(chuàng)造條件。制定工作規(guī)程和管理制度，加大落實和執(zhí)法監(jiān)督力度，構建補獎政策落實的長效機制。

　　4.封頂保底，注重公平。充分發(fā)揮補獎政策的引導和促進作用，注重各區(qū)域間的合理公平，在與退牧還草飼料糧補助政策合理銜接的基礎上，確定符合我省實際的補獎標準。參照上年度農(nóng)牧民人均純收入水平，對每戶的禁牧補助和草畜平衡獎勵資金發(fā)放總額度實行封頂保底。封頂保底的標準由各市州政府根據(jù)實際研究確定，并報省落實草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策工作領導小組審核后實施。

　　5.明確責任，穩(wěn)步推進。明確各級政府及有關部門的責任，分級落實，積極實施，穩(wěn)步推進。因地制宜，科學編制實施方案，加強工作指導，廣泛聽取群眾意見，注重政策落實，確保取得實際成效。

　?。ㄈ┲饕繕恕Ｍㄟ^落實補獎政策，進一步鞏固草原保護建設成果，推動基本草原劃定，完善草原家庭承包經(jīng)營，落實草原禁牧、草畜平衡制度，改善草原生態(tài)環(huán)境；調整牧草種植結構，加強優(yōu)良牧草種植基地建設，為減輕草場壓力、發(fā)展草業(yè)提供物質基礎；改良畜牧品種，開展舍飼養(yǎng)殖和異地育肥，轉變草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，拓寬農(nóng)牧民增收渠道，增加農(nóng)牧民收入，切實做到“禁牧不禁養(yǎng)、減畜不減肉、減畜不減收”。

　　三、實施任務和要求

　?。ㄒ唬嵤┙裂a助。

　　1.劃定禁牧區(qū)域。按照國家“對生態(tài)脆弱、生存環(huán)境惡劣、草場嚴重退化、不宜放牧以及位于大江大河水源涵養(yǎng)區(qū)的草原實行禁牧封育”的要求，全省對退化、沙化、鹽漬化嚴重的天然草原以及黃河、長江和內陸河的重要水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)的天然草原實行了禁牧封育，共落實禁牧草原面積1億畝。

　　各市州要按照《甘肅省落實草原禁牧補助政策實施方案》的要求，以核定的禁牧面積為基礎，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組為基本單元，確定禁牧區(qū)域，并將禁牧任務分解落實到縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、戶，明確禁牧要求，層層簽訂禁牧管護責任書，并按照《甘肅省禁牧管理辦法》的規(guī)定，嚴格落實禁牧制度，減輕天然草原放牧壓力，促進草原植被恢復。

　　2.兌付禁牧補助資金。2011年，國家核定我省禁牧補助資金6億元。根據(jù)國家草原生態(tài)補獎政策的規(guī)定，對全省1億畝的禁牧草原，用中央財政下達的禁牧補助資金對實施禁牧的農(nóng)牧戶給予補助。5年為1個禁牧補助周期，禁牧期滿后，根據(jù)草場生態(tài)功能恢復情況，繼續(xù)實施禁牧或者轉入草畜平衡管理。為增強政策效應，根據(jù)中央實行“資金、責任、任務、目標”四到省的原則，充分考慮我省各地的草原載畜能力、生態(tài)貢獻、收入構成、草原面積、人口數(shù)量、政策效應和社會和諧穩(wěn)定等因素，通過科學測算，我省三大區(qū)域的禁牧補助標準確定為：青藏高原區(qū)20元/畝、黃土高原區(qū)2.95元/畝、西部荒漠區(qū)2.2元/畝。對落實禁牧措施、實行禁牧管護的農(nóng)牧戶，在核實造冊、張榜公示的基礎上，將禁牧補助資金通過惠農(nóng)財政補貼“一冊明、一折統(tǒng)”的方式，直接發(fā)放到戶。

　　（二）實行草畜平衡獎勵。

　　1.落實草畜平衡區(qū)減畜計劃。根據(jù)草畜平衡區(qū)牲畜超載數(shù)量，充分考慮全省牲畜品種改良、開展舍飼圈養(yǎng)和異地育肥、加快出欄周轉、加強飼草料基地建設、轉化利用農(nóng)作物秸稈等支撐因素，計劃在3年內完成225.713萬個羊單位超載牲畜的減畜任務，具體減畜計劃為：2011年減畜90.285萬個羊單位，占超載牲畜的40%；2012年減畜90.285萬個羊單位，占超載牲畜的40%；2013年減畜45.143萬個羊單位，占超載牲畜的20%。

　　各市州要按照《甘肅省落實草畜平衡獎勵政策實施方案》的要求，將具體的減畜任務及數(shù)量分解落實到縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、戶，按照《甘肅省草畜平衡管理辦法》的規(guī)定，明確減少放牧牲畜、牧草恢復生長和草畜平衡的要求，層層簽訂草畜平衡及減畜責任書，落實減畜任務，3年努力實現(xiàn)草畜平衡的目標。

　　2.兌付草畜平衡獎勵資金。2011年，國家核定我省草畜平衡獎勵資金2.115億元。對實行草畜平衡管理的草原，在根據(jù)載畜能力合理核定載畜量、制定并完成減畜計劃的基礎上，用中央財政下達的獎勵資金給實施草畜平衡的農(nóng)牧戶進行獎勵。根據(jù)中央實行“資金、責任、任務、目標”四到省的原則，在考慮我省各地草原生態(tài)貢獻、草原面積、人口數(shù)量等因素的基礎上，突出考慮各地草原載畜能力、減畜數(shù)量以及減畜對農(nóng)牧民收入影響程度，我省三大區(qū)域的草畜平衡獎勵標準確定為：青藏高原區(qū)2.18元/畝、黃土高原區(qū)1.5元/畝、西部荒漠區(qū)1元/畝。對落實草畜平衡面積、確認超載牲畜數(shù)量、制定了減畜計劃并完成年度減畜任務、草原植被恢復生長、實現(xiàn)年度草畜平衡的農(nóng)牧戶，在核實造冊、張榜公示的基礎上，通過惠農(nóng)財政補貼“一冊明、一折統(tǒng)”的方式，將草畜平衡獎勵資金直接發(fā)放到戶。

　　（三）實施牧草良種補貼。2011年，國家核定我省人工種草補助資金2.212億元。按照《甘肅省落實牧草良種補貼實施方案》的要求，全省牧草良種補貼資金以向農(nóng)牧戶直補和統(tǒng)籌項目管理兩種方式實施。各市州要將約占全省人工種草總面積65%的多年生并處在旺長期的優(yōu)質豆科牧草確認落實到縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、戶，依據(jù)實際種草面積，在核實造冊、張榜公示的基礎上，按照10元/畝的標準，通過惠農(nóng)財政補貼“一冊明、一折統(tǒng)”的方式，將牧草良種補貼資金直接發(fā)放到戶。對其余35%的當年生牧草、品種混雜落后及需要更新的苜蓿面積，采取項目管理方式，按照合理布局、調整結構的要求，有計劃、分區(qū)域、有重點地更新現(xiàn)有留床牧草，推廣優(yōu)良牧草品種，擴大優(yōu)良牧草種植面積，建設優(yōu)良牧草生產(chǎn)基地和防災保畜基地，增強牧草補充供給能力。項目具體由省上管理、市州審核、縣市區(qū)組織實施。具體的實施方案另行編制報批。

　?。ㄋ模嵤╆笈Ｉ窖蛄挤N補貼。2011年，國家核定我省畜牧良種補貼資金584萬元。按照國家對牦牛、山羊進行良種補貼的規(guī)定和《甘肅省畜牧良種補貼實施方案》的要求，由省上集中統(tǒng)籌使用補貼資金。采取項目管理形式，通過招標采購和養(yǎng)殖戶選育調配，引進種公牦牛和種公山羊，進行品種改良。項目具體由省上統(tǒng)一組織實施。各市州要加強工作協(xié)調和技術服務，確保項目順利實施，充分發(fā)揮效益。

　?。ㄎ澹嵤┠撩裆a(chǎn)資料綜合補貼。2011年，國家核定我省承包草原且以草原畜牧業(yè)為主要生產(chǎn)經(jīng)營方式和收入來源的22.1萬戶牧戶生產(chǎn)資料補貼資金1.105億元。根據(jù)國家草原生態(tài)補獎政策的規(guī)定，在做好牧戶確認登記、核實造冊、張榜公示的基礎上，通過惠農(nóng)財政補貼“一冊明、一折統(tǒng)”的方式，按每戶500元的標準，將生產(chǎn)資料綜合補貼資金直接發(fā)放到戶。

　　四、工作進度

　　2011年1月—2011年6月：宣傳補獎政策，組建工作機構，開展前期調研，核定基本數(shù)據(jù)，編制省、市州、縣市區(qū)的實施方案，制定相關管理辦法、工作規(guī)程。

　　2011年6月—2011年9月：加快開展基本草原劃定工作，規(guī)范草原經(jīng)營承包，完善草原承包經(jīng)營合同，核發(fā)草原承包經(jīng)營權證；在核定草原禁牧和草畜平衡面積的基礎上，劃定草原禁牧和草畜平衡區(qū)域，落實草原禁牧和草畜平衡措施。

　　2011年9月—2011年11月：全面檢查補獎政策落實工作，通過核查登記、上冊公示，向農(nóng)牧戶兌付補獎資金。

　　2011年11月—2011年12月：完成資料匯總建檔與數(shù)字化管理，對全省落實草原生態(tài)保護補助獎勵機制工作進行全面總結；對各市州、縣市區(qū)落實補獎機制工作進行績效考核和驗收；申請國家對我省落實草原生態(tài)保護補助獎勵機制工作進行績效考核和驗收。

　　五、保障措施和組織管理

　　（一）保障措施。

　　1.完善草原承包經(jīng)營，加快基本草原劃定。堅持權屬明確、管理規(guī)范、承包到戶、長期不變的原則，按照對牧區(qū)草場要承包到戶、分戶經(jīng)營，半農(nóng)半牧區(qū)和農(nóng)區(qū)草場面積較大的要分戶承包經(jīng)營、面積較小的要承包到戶、聯(lián)戶經(jīng)營的要求，積極推進草原規(guī)范承包工作。規(guī)范和補簽草原承包經(jīng)營合同，明確責、權、利關系，并向草原承包戶發(fā)放草原承包經(jīng)營權證，草原承包經(jīng)營權證由省草原行政主管部門統(tǒng)一定制，市州或縣市區(qū)政府印制，縣市區(qū)政府簽章后頒發(fā)。抓緊開展全省性的基本草原劃定工作，在摸清市州、縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各級草原的現(xiàn)實分布情況、界限、類型、利用條件、經(jīng)營管理現(xiàn)狀的基礎上，以縣市區(qū)為基本單位，將重要放牧地、具有重要生態(tài)功能的草原等劃定為基本草原，并實行最嚴格的保護，確保草原面積基本穩(wěn)定、用途始終不變。

　　2.加強草原監(jiān)測監(jiān)理，強化草原技術支撐。加強草原監(jiān)測體系建設，合理確定和建設固定監(jiān)測點，加強監(jiān)測人員培訓，改進監(jiān)測手段，創(chuàng)新監(jiān)測方法，完善監(jiān)測指標，全面開展監(jiān)測工作，定點適時地完成監(jiān)測任務，及時編制監(jiān)測報告，發(fā)布監(jiān)測信息，客觀反映草原植被恢復情況，為科學評估草原禁牧、草畜平衡實施效果提供科學依據(jù)。緊緊圍繞補獎政策落實工作的關鍵環(huán)節(jié)，結合我省實際，加快形成縣級有草原監(jiān)理機構專職行使草原監(jiān)管職責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有分管領導、專（兼）職干部負責草原工作，村級有干部負責、村級草原管護員管護草原的工作格局，進一步加大對草原禁牧、草畜平衡制度落實情況的監(jiān)督檢查力度，為補獎政策落實提供組織保障。開展優(yōu)良牧草品種篩選、退化草原治理、劃區(qū)輪牧模式等研究工作，推廣草原鼠蟲害防控、草原補播改良、優(yōu)良牧草豐產(chǎn)栽培等先進技術，為補獎政策落實提供技術支撐。具體由省草原技術總站擬定實施方案和年度工作計劃，省、市州、縣市區(qū)草原技術服務單位實施。

　　3.加強調查研究，做好基礎數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作。要緊密結合各地實際，深入開展調查研究，找準落實政策的重點和難點，提出切實可行的解決辦法和措施，確保政策順利落實。同時，按照國家落實補獎政策的要求，在認真調查核實的基礎上，確定專人，切實做好牧戶基本情況，草原承包、禁牧、草畜平衡和人工種草面積，草原載畜能力、牲畜飼養(yǎng)數(shù)量等基礎數(shù)據(jù)的采集錄入工作，實現(xiàn)電子化管理，為落實補獎政策打好基礎。

　　4.加強宣傳教育，營造良好環(huán)境。加大補獎政策宣傳教育力度，充分利用電視、廣播、報紙、板報、宣傳車、培訓班、現(xiàn)場會等宣傳媒介，開展形式多樣、生動活潑、貼近實際的宣傳教育活動，全方位、多角度地宣傳補獎政策的各項內容和要求，提高廣大干部群眾的認識，把思想統(tǒng)一到中央、省上對補獎政策落實的安排部署上來，調動社會各方面的積極性，營造落實補獎政策的良好環(huán)境。

　?。ǘ┙M織管理。

　　1.加強組織領導，靠實工作責任。各級政府作為落實補獎政策的責任主體，要建立主要領導負總責、分管領導具體負責、相關部門各負其責、協(xié)調配合的工作機制。省、市州、縣市區(qū)三級分別成立落實草原生態(tài)保護補助獎勵政策工作領導小組，負責政策宣傳、方案審批、組織協(xié)調、指導監(jiān)督、重大問題研究等工作。領導小組組長由各級政府分管領導擔任，領導小組成員由財政、農(nóng)牧、國土資源、民政、環(huán)保、統(tǒng)計、審計、監(jiān)察、林業(yè)、公安和金融等單位的主要負責人擔任，按照職責分工，在領導小組的統(tǒng)一安排下開展工作。領導小組辦公室設在各級農(nóng)牧部門，并配備專職工作人員，具體負責補獎政策落實的日常工作。各市州、縣市區(qū)要及時研究解決政策落實中出現(xiàn)的草原承包界線、邊界糾紛等問題，加強政策落實中各項工作措施的風險評估，確保政策落實工作平穩(wěn)到位。為了搞好試點工作，發(fā)揮示范帶動作用，在國家確定天?？h為試點縣的基礎上，省上確定青藏高原區(qū)的瑪曲縣、黃土高原區(qū)的會寧縣、西部荒漠區(qū)的民勤縣為三大草原區(qū)域的試點縣，深入推進補獎政策落實工作。

　　2.加強監(jiān)督檢查，落實獎懲措施。緊緊圍繞補獎政策落實工作的關鍵環(huán)節(jié)，采取定期檢查、適時抽查和跟蹤檢查相結合的方式，加強對政策落實方案、管理辦法和工作規(guī)程制定以及各項政策落實工作的督促檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時整改糾正?？茖W制定定性和定量相結合的考核指標，從落實補獎政策的基礎工作到位、禁牧和草畜平衡制度落實、草畜監(jiān)測工作到位、補獎資金管理使用、后續(xù)產(chǎn)業(yè)培育、當?shù)刎斦I(yè)務和工作經(jīng)費預算保障的落實等方面，對各市州落實補獎政策工作進行績效考核，確保補獎政策工作目標任務全面完成。在此基礎上，接受國家對我省落實補獎政策工作的績效考核，積極爭取國家績效考核獎勵資金。對完成補獎政策落實工作任務的市州，安排績效考核獎勵資金；對個別補獎項目任務沒有完成的，安排績效考核獎勵資金時予以適當扣減；對沒有完成補獎政策落實工作任務的，不安排績效考核獎勵資金，并予以通報批評。

　　3.嚴格資金管理，落實工作經(jīng)費。要認真遵守財經(jīng)紀律，嚴格執(zhí)行國家補獎資金管理辦法，規(guī)范補獎資金的使用管理，嚴防擠占、挪用、截留及冒領，確保補獎資金足額兌現(xiàn)給牧民。各級財政部門要會同農(nóng)牧部門認真編制補獎資金分配方案，設立補獎資金專賬，下設分項資金明細賬戶，分項核算，?？顚Ｓ?。補獎資金的發(fā)放實行登記造冊、上榜公示、簽名蓋章，做到手續(xù)完備，確保中央下達的草原補獎政策資金真正兌現(xiàn)到戶?？茖W測算和安排項目規(guī)劃設計、宣傳培訓、資料證件印刷、購圖制圖、設備購置、檢查驗收、資金審計、執(zhí)法檢查、科技支撐等落實補獎政策的業(yè)務費用，以及基本草原劃定、草原規(guī)范承包、草原監(jiān)測、草原監(jiān)理等工作經(jīng)費，各級財政要將工作經(jīng)費列入預算給予保障。村級聘用的牧民監(jiān)督管護員，由當?shù)刎斦才乓欢ǖ墓茏o補助，以調動農(nóng)牧民參與監(jiān)管的積極性。

　　附件：1.全省草原資源分布統(tǒng)計表.doc
　　　　　2.全省禁牧草原統(tǒng)計表.doc
　　　　　3.全省草畜平衡區(qū)域載畜量統(tǒng)計表.doc
　　　　　4.全省人工種草統(tǒng)計表.doc
　　　　　5.全省牧戶統(tǒng)計表.doc