按照中央把集中連片特殊困難地區(qū)作為新階段扶貧攻堅主戰(zhàn)場的戰(zhàn)略部署，國家將甘肅省的40個縣（區(qū)）納入六盤山特困片區(qū)范圍。啟動實施六盤山特困片區(qū)甘肅區(qū)域（以下簡稱區(qū)域）發(fā)展與扶貧攻堅工作，是新時期縮小貧富差距，減少貧困人口的重大決策。 <?xml:namespace prefix = "o" />

 

一、區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀及現(xiàn)行扶貧政策評價

 

（一）基本情況

 

區(qū)域地處黃土高原西部，北接騰格里沙漠，南靠西秦嶺山脈，西臨青藏高原，集革命老區(qū)、民族地區(qū)和貧困地區(qū)于一體，是貧困人口分布最廣的地方。

 

1、自然條件。區(qū)域內山地、平原、丘陵、河谷、盆地交錯，地勢起伏較大，海拔780—4636米。兼具大陸性和海洋性季風氣候特點，屬于冷溫帶半濕潤氣候向半干旱氣候過渡區(qū)，年降水量110—700毫米，年均蒸發(fā)量1300—2500毫米，年平均氣溫5.2℃—10.4℃，年無霜期130—230天。植被稀疏，森林覆蓋率為18.3%，是黃河中上游水土流失嚴重區(qū)，也是地質災害高發(fā)區(qū)。有黃河以及洮河等諸多黃河支流，河道縱比降較大，水能蘊藏量較大。礦產(chǎn)資源豐富、種類多。

 

2、人口情況。區(qū)域包括甘肅省中部和東部地區(qū)的8個市（州）40個縣（區(qū)）。國土面積10.6萬平方公里。2011年末，總人口1521.9萬人，其中，城鎮(zhèn)人口204.5萬人，農(nóng)村人口1317.4萬人。鄉(xiāng)村從業(yè)人員704.21萬人，其中，男性373.27萬人，女性330.94萬人。擁有回、藏、東鄉(xiāng)、保安、撒拉、土、滿、蒙等31個少數(shù)民族，2010年有少數(shù)民族人口167萬人，占總人口的11%。

 

3、經(jīng)濟發(fā)展。2011年，區(qū)域地區(qū)生產(chǎn)總值達到1488.89億元，其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值305.02億元，第二產(chǎn)業(yè)增加值653.18億元，第三產(chǎn)業(yè)增加值530.69億元，三次產(chǎn)業(yè)結構為20.5：43.9：35.6。全年實現(xiàn)地方財政總收入104.29億元，其中，一般預算收入56.14億元；全社會固定資產(chǎn)投資1658.64億元，社會消費品零售總額471.23億元；農(nóng)村居民人均純收入3326元，糧食總產(chǎn)量592.5萬噸。

 

4、社會事業(yè)。2011年，區(qū)域內有小學8304所，在校學生126.03萬人，教師8.01萬人；有中學1043所，在校學生111.11萬人，教師7.06萬人。小學適齡兒童入學率達到99.9%。鄉(xiāng)級衛(wèi)生院實現(xiàn)全覆蓋，每萬人擁有醫(yī)院、衛(wèi)生院0.59個，每萬人擁有床位24張，每萬人擁有醫(yī)護人員23人，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率達到93.3%，農(nóng)村新型社會養(yǎng)老保險參保率達到26.4%。通有線電視的村占全部行政村的24%。

 

（二）貧困現(xiàn)狀

 

1、貧困發(fā)生率高。區(qū)域內40個縣（區(qū)）中有30個國家扶貧開發(fā)工作重點縣，5個省級重點縣。按照國家2300元的新貧困標準計算，區(qū)域內貧困人口為583.19萬人，貧困發(fā)生率高達43.7%。2011年，區(qū)域農(nóng)民人均純收入3326元，僅相當于全國平均水平的53.7%。部分貧困人口居住在生產(chǎn)生活條件較差的自然 “障礙區(qū)”，2010年，區(qū)域內農(nóng)村居民現(xiàn)有房屋中磚土木結構的占42.3%；飲水困難農(nóng)戶106.31萬戶，占全部農(nóng)戶的29.4%；部分邊遠山區(qū)行路難、飲水難、住房難、就醫(yī)難、上學難、增收難等問題十分突出。

 

2、經(jīng)濟發(fā)展水平低。2011年，區(qū)域一、二、三產(chǎn)業(yè)結構比例為20.5：43.9：35.6，與全國10.1：46.8：43.1相比，第一產(chǎn)業(yè)比例明顯偏高。區(qū)域人均地區(qū)生產(chǎn)總值只有9783元，僅分別為全省平均水平的50%和全國平均水平的28%。人均地方財政一般預算收入368.88元，僅相當于全省平均水平的21%。2010年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入分別為11764元和2863元，分別僅相當于全國平均水平的61.2%和48.4%。城鎮(zhèn)化率為29.3%，比全國平均水平低近20個百分點。缺乏核心增長極，缺乏具有明顯區(qū)域特色的大企業(yè)、大基地，產(chǎn)業(yè)鏈條不完整，沒有形成具有核心市場競爭力的產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)集群。

 

3、社會事業(yè)發(fā)展緩慢。同全國一樣，甘肅社會事業(yè)投資過分依賴政府，社會事業(yè)發(fā)展長期滯后于經(jīng)濟發(fā)展。尤其是作為西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，甘肅各級政府財力有限，2010年區(qū)域教育、衛(wèi)生、就業(yè)和社保四項支出占地方財政支出的45.4%，四項支出人均水平僅相當于全國平均水平的46%。每百萬人擁有體育場館3個，每百萬人擁有劇場、影劇院4個，教育、文化、衛(wèi)生、體育等方面軟硬件建設嚴重滯后。公共醫(yī)療衛(wèi)生服務領域矛盾較多，群眾看病難、看病貴的問題突出且城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務差距較大，基本公共服務水平有待進一步提高。

 

4、生態(tài)環(huán)境脆弱。區(qū)域主要分布在隴中黃土高原區(qū)，深處內陸，遠離海洋，干旱少雨，水資源短缺，人均水資源占有量1077立方米，僅為全國平均水平的1/3、世界平均水平的1/8。區(qū)域平均海拔較高，降水量小，蒸發(fā)量大，地表植被稀疏，森林覆蓋率僅為18.3%。水土流失面積達7萬多平方公里，占國土總面積的60%以上，旱澇、泥石流、風災、雨雪冰凍等自然災害時有發(fā)生。區(qū)域內退耕還林工程區(qū)生態(tài)環(huán)境總體上仍然十分脆弱，退耕農(nóng)戶大多缺乏穩(wěn)定的增收門路，退耕農(nóng)民長遠生計問題還沒有得到有效解決。

 

5、基礎設施薄弱。截至2010年底，區(qū)域內公路網(wǎng)總里程達到5.7萬公里，占全國公路網(wǎng)總里程的1.5%。公路、鐵路網(wǎng)密度分別低于全國平均水平的60%和50%。有4%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和59.9%的行政村不通瀝青（水泥）路，10%的行政村不通路，35.8%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有客運站。63%的行政村沒有完成農(nóng)網(wǎng)改造任務。農(nóng)村自來水受益人口只占農(nóng)村人口的52.5%。農(nóng)田有效灌溉面積僅占耕地面積的17.4%。區(qū)域內主干道網(wǎng)絡尚未形成，公路建設歷史欠賬較多，水利設施薄弱且嚴重老化，電力和通訊設施落后。

 

6、群眾文化程度低、思想觀念落后。2010年，區(qū)域國民平均受教育年限僅為7.9年，農(nóng)村人口平均受教育年限更低。2011年，區(qū)域鄉(xiāng)村從業(yè)人員中，小學及以下文化程度的占49%，高中及以上文化程度的只占16%。由于受教育程度低，廣大農(nóng)民群眾文化素質普遍不高，接受新事物、新觀念較慢，“等、靠、要”思想比較嚴重。一方面是部分貧困戶把脫貧和發(fā)展的希望寄于政府；另一方面是小農(nóng)意識強烈，嚴重缺乏商品經(jīng)濟觀念，勞動生產(chǎn)率和農(nóng)產(chǎn)品商品率十分低下。2011年底省統(tǒng)計局一項涉及區(qū)域內三個縣的調查問卷顯示：在問到農(nóng)戶關于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最需要解決的問題時，僅有22.3%的農(nóng)戶認為要有市場銷售渠道，僅有7.9%的農(nóng)戶認為要有產(chǎn)品加工儲藏技術和設備，只有12.2%的農(nóng)戶認為要加強市場營銷培訓。

 

7、區(qū)域發(fā)展不平衡。一方面是區(qū)域內城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。投資多集中在交通便利、軟硬件條件相對較好的城區(qū)，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展滯后。2010年片區(qū)內城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資完成額占全社會固定資產(chǎn)投資額的84%，城鄉(xiāng)居民收入比為4.1:1，城鄉(xiāng)居民在收入、消費水平、教育及衛(wèi)生資源占有等方面差距明顯；另一方面是區(qū)域內各縣（區(qū)）之間發(fā)展不平衡。2011年，區(qū)域內人均地區(qū)生產(chǎn)總值最高的縣是最低的縣的15倍，人均地方財政一般預算收入最高的縣是最低的縣的18倍，農(nóng)村居民人均純收入最低的縣和最高的縣相差3307元。根據(jù)甘肅省社科院對2009年甘肅省81個縣縣域社會發(fā)展評價結果，區(qū)域內各縣（區(qū)）綜合排序最高的為第13位，最低的為第81位；對2010年甘肅省76個縣縣域經(jīng)濟發(fā)展評價結果，區(qū)域內各縣（區(qū)）綜合排序最高的為第8位，最低的為第75位，各縣（區(qū)）之間的發(fā)展差距也不同程度存在。

 

8、返貧問題難以得到有效遏制。區(qū)域內由于脫貧基礎太脆弱，抗御自然災害的能力比較差，沒能從根本上改變靠天吃飯的局面。不少貧困縣多年來一直存在著一種“扶貧、脫貧、再返貧”的發(fā)展現(xiàn)象。因災、因病、因市場風險和少數(shù)因教育支出等是導致返貧的主要因素。以區(qū)域內慶陽市環(huán)縣為例，年均返貧人口3.5萬人以上，占貧困人口的19%?！陡拭C省“十二五”農(nóng)村扶貧開發(fā)規(guī)劃》提出返貧率控制在15%以內。現(xiàn)行的扶貧政策由于沒有能夠很好地解決因突發(fā)自然災害醫(yī)療負擔、子女教育導致的貧困問題，使部分剛脫貧的農(nóng)戶重新陷入貧困。這種“返貧現(xiàn)象”成為區(qū)域內貧困狀況難以改變的原因之一，成為甘肅扶貧工作新階段中的一個突出難題。

 

（三）目前甘肅農(nóng)村扶貧政策的評價

 

經(jīng)過多年的探索和實踐，甘肅初步形成了經(jīng)濟增長、項目開發(fā)、社會幫扶、到村到戶、小額信貸、勞務輸出、產(chǎn)業(yè)化扶貧及整村推進八大扶貧基本模式。對于有效緩解農(nóng)村貧困和提高農(nóng)民收入起到了積極的作用，但也存在一定的弊端。

 

1、忽視了農(nóng)民在脫貧致富中的主體作用。在扶貧開發(fā)的過程中，政府制定政策，主導反貧困的方向和重點，農(nóng)民執(zhí)行政策，積極的參與到脫貧致富的進程中，政府和農(nóng)民都應當是反貧困的主體。甘肅省以往的農(nóng)村扶貧政策主要集中于政府資金的扶持和基礎設施的建設，這種政策充分發(fā)揮了政府在反貧困過程中的主體性作用，卻忽視了農(nóng)民在脫貧致富過程中的主體作用。這一方面與貧困農(nóng)戶因循守舊，參與脫貧的積極性不高有關，另一方面也與政府缺乏對貧困農(nóng)戶的引導有關。

 

2、忽視了城市對農(nóng)村扶貧開發(fā)的反哺作用。改革開放以來，中國實行重視城市、輕視農(nóng)村，重視工業(yè)、輕視農(nóng)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，使城市獲得了快速發(fā)展，但是政府在制定扶貧政策時把農(nóng)村看成一個孤立的個體，就農(nóng)村論農(nóng)村，并沒有考慮讓先富起來的城市有效發(fā)揮城市對農(nóng)村的反哺和帶動作用，從一定程度上削弱了扶貧的效果。

 

3、忽視了推動農(nóng)業(yè)向縱向發(fā)展。提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值是增加農(nóng)民收入的有效途徑，也是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的主要目的之一?，F(xiàn)行產(chǎn)業(yè)化扶貧政策沒有真正解決龍頭企業(yè)貸款和企業(yè)和農(nóng)戶之間利益聯(lián)接機制極為脆弱的問題，長期以來，甘肅農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通的產(chǎn)業(yè)鏈短，產(chǎn)品研發(fā)能力低，農(nóng)產(chǎn)品加工率只有40%，且大部分屬于粗放型、淺層次的加工，很難快速有效地提高農(nóng)民的收入。

 

4、忽視了人力資本的開發(fā)與培育。扶貧開發(fā)主要以扶持農(nóng)戶修梯田、打水窖、養(yǎng)牛、養(yǎng)羊為主，特別重視物質資本投資和直接生產(chǎn)性投入，相對忽視對農(nóng)村人力資本開發(fā)。主要表現(xiàn)在農(nóng)村扶貧資金長時間、大規(guī)模投向物質資本與生產(chǎn)性開發(fā)，只有很少比例分配到與人力資本相關的教育、衛(wèi)生以及技術培訓方面。2005年，我省的勞動力培訓轉移資金總量占扶貧資金的6%左右，低于河南省15%、重慶市20%的比例，也沒有達到國務院扶貧辦10%的要求。勞動力培訓人均僅補助300元，只能開展短期的技能型和引導性培訓，由于難以負擔培訓費用，來自貧困家庭的勞動力參與培訓的機會可能更少。

 

二、發(fā)展機遇與優(yōu)勢

 

（一）政策疊加機遇

 

“十二五”時期，甘肅發(fā)展迎來了政策疊加等諸多機遇，加強區(qū)域經(jīng)濟合作、促進經(jīng)濟快速發(fā)展的政策優(yōu)勢更加突出。國家實施新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略，國務院《關于進一步支持甘肅經(jīng)濟社會發(fā)展》的47條意見的出臺，將甘肅省列為全國首個國家級循環(huán)經(jīng)濟示范區(qū)，國務院批復蘭州新區(qū)成為第五個國家級新區(qū)。將區(qū)域中部分縣（區(qū)）列入關中—天水經(jīng)濟區(qū)，《陜甘寧革命老區(qū)振興規(guī)劃》將慶陽、平?jīng)黾{入陜甘寧革命老區(qū)等，將在政策層面為區(qū)域內各縣的發(fā)展提供強有利的支持。

 

近年來，甘肅省委、省政府相繼提出“中心帶動、兩翼齊飛、組團發(fā)展、整體推進”的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，啟動實施促進農(nóng)民增收的“六大行動”，提出并實施“四個1000萬畝工程”以及甘肅省委提出“聯(lián)村聯(lián)戶、為民富民”行動，全省40余萬名干部深入國家片區(qū)58個貧困縣、8790個貧困村和40萬特困戶進行幫扶，將為六盤山片區(qū)甘肅區(qū)域的發(fā)展提供更多的項目扶持和優(yōu)惠。

 

（二）特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢

 

一是區(qū)域內擁有國家老工業(yè)基地、國家先進制造高新技術產(chǎn)業(yè)化基地和甘肅省裝備制造業(yè)聚集區(qū)之稱的天水市和國家重要的有色金屬工業(yè)基地白銀市。已初步形成機械制造、電工電器、電子信息、建筑建材、醫(yī)藥食品、能源化工為主的六大工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，工業(yè)基礎雄厚，品牌優(yōu)勢明顯。

 

二是區(qū)域內擁有素有“隴東糧倉”之稱的慶陽市和平?jīng)鍪?，盛產(chǎn)小麥、玉米、油料等，特色小雜糧更是久負盛名。擁有“中國馬鈴薯之鄉(xiāng)”、全國三大馬鈴薯集中主產(chǎn)區(qū)之一的定西市以及我國北方最佳水果蔬菜生產(chǎn)基地和西部唯一航天育種基地的天水市。區(qū)域內的縣（區(qū)）大多是甘肅主要的農(nóng)林產(chǎn)品生產(chǎn)基地和畜牧業(yè)、經(jīng)濟作物的主產(chǎn)區(qū)，林果、畜牧、蔬菜、中藥材、花卉等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)已初步形成規(guī)模。

 

三是區(qū)域內旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展有著得天獨厚的資源優(yōu)勢。擁有天水麥積山、平?jīng)鲠轻忌降葒?A級風景名勝區(qū)、蘭州吐魯溝國家森林公園、松鳴巖風景名勝區(qū)、興隆山國家級自然保護區(qū)等國家4A級旅游景區(qū)、民俗風情獨特的少數(shù)民族文化旅游區(qū)和華池南梁蘇維埃政權遺址等國家級紅色旅游經(jīng)典景區(qū)，旅游資源品位高、潛力大，具有人文景觀、生態(tài)景觀和民俗風情結合的特點。

 

（三）區(qū)位優(yōu)勢

 

區(qū)域內市縣大多歷史悠久，區(qū)位優(yōu)勢明顯。天水、慶陽、平?jīng)龆际顷P中經(jīng)濟區(qū)的有機組成部分。天水市是甘肅省第二大城市，是隴東南地區(qū)經(jīng)濟、文化和物流中心和關中—天水經(jīng)濟區(qū)的西翼城市。慶陽是全省區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略重要“一翼”。平?jīng)鑫挥谖靼病?a href="http://shennongbaicaogaogw.com" target="_blank" class="innerlink">蘭州、銀川三大省會城市幾何中心，是西北地區(qū)重要的公路樞紐和歐亞大陸橋第二通道的重要中轉站。定西素有“甘肅咽喉、蘭州門戶”之稱，是古絲綢之路的重鎮(zhèn)和新歐亞大陸橋的必經(jīng)之地。白銀市處在省會蘭州“一小時經(jīng)濟圈”以內，蘭州—白銀經(jīng)濟區(qū)是西隴海蘭新經(jīng)濟帶核心經(jīng)濟區(qū)。臨夏是通往青海、西藏和四川的交通咽喉，各族群眾有經(jīng)商的傳統(tǒng)，畜產(chǎn)品、木材、茶葉等商貿(mào)活動非?；钴S，歷史上就承擔著東西物資交流的二傳手，具有獨特的區(qū)位優(yōu)勢。

 

（四）礦產(chǎn)資源優(yōu)勢

 

隴東慶陽、平?jīng)鰞墒忻禾款A測資源量為1300多億噸，現(xiàn)已探明資源量近200億噸。預測油氣總資源量超過40億噸，主要分布在慶陽，占鄂爾多斯盆地總資源量的41%，探明石油地質儲量16.2億噸。煤田煤層氣儲量也十分豐富，僅在慶陽市就有1.3萬億立方米的煤層氣預測資源量。隴東地區(qū)是我國最重要的能源基地——蒙陜甘寧“金三角”的重要組成部分，國家確定的大型煤炭基地和煤電重點開發(fā)區(qū)域，也是我省“十二五”規(guī)劃乃至更長一段時期內區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略重點和帶動力量。白銀市是全國典型的資源型城市，境內礦產(chǎn)資源比較豐富?，F(xiàn)已開采或探明的有色金屬有鋁、鉛、銅、鋅等年生產(chǎn)能力達30多萬噸。

 

三、脫貧致富對策建議

 

（一）重點突出生態(tài)建設

 

六盤山特困片區(qū)甘肅區(qū)域貧困分布與脆弱的生態(tài)環(huán)境之間具有一定的相關性，尤其是黃土高原區(qū)的脆弱生態(tài)縣與貧困縣之間的相關性較高，生態(tài)貧困已成為甘肅貧困的主要原因，要緩解區(qū)域的貧困，必須首先要解決生態(tài)貧困問題。

 

1、按照不同區(qū)域生態(tài)功能的不同定位，加快推進重點生態(tài)區(qū)建設。在隴東黃土高原加大天然林保護力度，探索建立并完善區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境補償機制；在定西、白銀黃土丘陵區(qū)以小流域為單元開展以生態(tài)修復為主的綜合治理，有效遏制水土流失；在臨夏、蘭州等地加強黃土高原水土保持綜合治理，突出黃河上游生態(tài)屏障作用；在天水市圍繞武山縣建設“關中一天水”經(jīng)濟區(qū)重要的生態(tài)水源保護區(qū)，實施一系列的環(huán)境整治、生態(tài)恢復和水源地保護工程。

 

2、加大生態(tài)工程的資金支持力度，構建多元化的生態(tài)融資體系。建立政府投入、社會參與的多元化長效投入機制。逐步加大中央投入力度，重點保證并優(yōu)先安排重點治理項目建設。動員社會投資力量參與生態(tài)環(huán)境建設，給予生態(tài)建設的投資者投資權與收益權的統(tǒng)一政策。

 

3、繼續(xù)推進退耕還林還草和植樹種草工程。對區(qū)域內生態(tài)地位重要、水源涵養(yǎng)區(qū)、生態(tài)極其脆弱地區(qū)的25度以上陡坡地，繼續(xù)安排一部分退耕還林退牧還草任務。進一步完善落實退耕還林還草政策，延長補助周期，加快生態(tài)環(huán)境的恢復和重建。

 

4、長期堅持生態(tài)建設。生態(tài)環(huán)境保護與建設是個長期工程，不僅需要長期規(guī)劃和項目支撐，而且需要建設者不懈的毅力和意志，長期堅持才會收到很好的效果。

 

（二）加大財政金融支持力度

 

1、堅持“政府主導、社會參與、自力更生、開發(fā)扶貧”的方針，切實建立扶貧財政投入隨經(jīng)濟發(fā)展而增長的穩(wěn)定增長機制。中央和省級財政繼續(xù)加大對連片特困區(qū)域基礎設施、農(nóng)村教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等社會事業(yè)的投入，提高農(nóng)村新型合作醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老保險等財政補貼標準，優(yōu)先化解連片特困區(qū)域地方政府債務。

 

2、取消縣財政對中央財政列支在片區(qū)各類建設項目的資金配套要求。針對現(xiàn)行通村公路、移民搬遷、危房改造、農(nóng)村沼氣、小型水利等項目補助標準與實際成本相差太大和補助標準不一致的情況，大幅提高現(xiàn)有標準并逐年增加。

 

3、加大信貸扶貧力度。鼓勵農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社等金融機構加大對重點貧困地區(qū)、扶貧項目和龍頭企業(yè)的信貸支持力度，進一步完善扶貧貼息貸款管理體制，調整貼息貸款政策，調動龍頭企業(yè)的積極性，幫助貧困地區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)濟。鼓勵在區(qū)域內開展村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司以及新型農(nóng)業(yè)保險試點，探索建立信貸扶貧機制。

 

（三）積極推動產(chǎn)業(yè)結構調整

 

1、鼓勵和支持廣大農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)結構調整。一方面，大力發(fā)展畜牧業(yè)，進一步提高畜牧業(yè)增加值比重；另一方面，積極調整種植業(yè)內部結構，擴大經(jīng)濟作物種植面積。

 

（1）以下縣（區(qū)）畜牧業(yè)發(fā)展?jié)摿^大：會寧縣、通渭縣、古浪縣、環(huán)縣、景泰縣、麥積區(qū)、永靖縣、榆中縣、靖遠縣、靈臺縣、渭源縣、隴西縣、安定區(qū)、臨洮縣、莊浪縣、岷縣、靜寧縣、永登縣、涇川縣、華池縣、臨夏縣、鎮(zhèn)原縣、甘谷縣、皋蘭縣、清水縣、崆峒區(qū)、合水縣、正寧縣、寧縣、秦安縣、和政縣。并且這些縣大多都處在旱作農(nóng)業(yè)區(qū)，隨著全膜雙壟溝播玉米的播種面積進一步增加，為畜牧業(yè)，尤其是草食畜牧業(yè)的發(fā)展提供了豐富的飼料資料，適合大力發(fā)展畜牧業(yè)。

 

（2）以下縣（區(qū)）分別在種植小麥、蔬菜等作物方面在全省有比較優(yōu)勢。

 

表1   六盤山片區(qū)甘肅區(qū)域縣主要農(nóng)作物比較優(yōu)勢區(qū)域

品種	優(yōu)勢區(qū)域
小麥	康樂縣、和政縣、臨夏縣、靜寧縣、積石山縣、張川縣、涇川縣、秦安縣、寧縣、古浪縣、莊浪縣、靈臺縣、清水縣、
玉米	廣河縣、華池縣、臨夏縣、環(huán)縣、通渭縣、清水縣、永靖縣、張川縣、會寧縣、積石山縣、靈臺縣、麥積區(qū)、東鄉(xiāng)縣、康樂縣、隴西縣、崆峒區(qū)、秦安縣、合水縣、正寧縣、鎮(zhèn)原縣、和政縣、臨夏市、景泰縣、涇川縣
馬鈴薯	東鄉(xiāng)縣、渭源縣、安定區(qū)、積石山縣、臨洮縣、漳縣、通渭縣、隴西縣、會寧縣、秦安縣、廣河縣、靜寧縣、康樂縣、莊浪縣、永靖縣、環(huán)縣、張川縣
胡麻	華池縣、崇信縣、通渭縣、靜寧縣、靈臺縣、環(huán)縣、古浪縣、清水縣、永靖縣、景泰縣、崆峒區(qū)、張川縣、莊浪縣、涇川縣
油菜籽	和政縣、積石山縣、康樂縣、廣河縣、寧縣、臨夏縣、慶城縣、秦安縣、合水縣
蔬菜	武山縣、臨夏市、靖遠縣、甘谷縣、崇信縣、崆峒區(qū)、西峰區(qū)
瓜類	鎮(zhèn)原縣、寧縣、慶城縣、合水縣、環(huán)縣、景泰縣、會寧縣、正寧縣、靜寧縣
中藥材	岷縣、渭源縣、漳縣、隴西縣、康樂縣、正寧縣、清水縣、環(huán)縣、和政縣、臨洮縣、積石山縣、景泰縣、通渭縣
蘋果	靜寧縣、甘谷縣、清水縣、合水縣、正寧縣、漳縣、涇川縣、慶城縣、莊浪縣、張川縣、崆峒區(qū)、麥積區(qū)、武山縣、秦安縣
梨	臨夏縣、積石山縣、岷縣、安定區(qū)、東鄉(xiāng)縣、廣河縣、隴西縣、渭源縣、康樂縣、臨洮縣、會寧縣
杏子	環(huán)縣、華池縣、鎮(zhèn)原縣、康樂縣、東鄉(xiāng)縣、靈臺縣、渭源縣、通渭縣、會寧縣、臨洮縣、寧縣、隴西縣、永登縣

 

這些縣（區(qū)）要繼續(xù)堅持因地制宜、突出特色的發(fā)展思路，進一步推進種植業(yè)內部結構調整。

 

2、鼓勵和支持農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)進行區(qū)域布局調整。目前區(qū)域內農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)呈現(xiàn)出數(shù)量多、涉及面廣和規(guī)模小的特點，許多企業(yè)設計生產(chǎn)能力遠遠大于實際加工能力，有的企業(yè)甚至是季節(jié)性生產(chǎn)，導致資源的極大浪費。建議以市場配置資源為基礎，加大政策引導和扶持力度，因地制宜、統(tǒng)籌規(guī)劃、集中布局、區(qū)域互補，逐步建立以定西市為中心的馬鈴薯、中藥材加工基地，以慶陽為中心的特色農(nóng)產(chǎn)品出口加工基地，以平?jīng)鰹橹行牡墓庸せ?，?a href="http://shennongbaicaogaogw.com" target="_blank" class="innerlink">蘭州和白銀為中心的畜禽、果蔬加工，啤酒生產(chǎn)基地和以臨夏為中心的乳制品等特色農(nóng)產(chǎn)品加工基地。達到資源整合、結構調整、產(chǎn)業(yè)升級，形成產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，降低成本，提高總體的競爭實力。

 

3、鼓勵和支持現(xiàn)代服務業(yè)布局調整。在實現(xiàn)普遍服務和滿足基本需求的前提下，充分發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，打破行政分割界限，充分發(fā)揮市場機制的作用，鼓勵縣（區(qū)）之間深化分工合作，促進服務業(yè)資源整合，在更大范圍上、更高層次上實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。將天水建設成為區(qū)域交通物流中心、文化旅游基地和西部重要的先進裝備制造業(yè)服務基地。將平?jīng)觥c陽建設成大型能源化工產(chǎn)業(yè)服務基地、文化旅游產(chǎn)業(yè)基地、特色農(nóng)產(chǎn)品深加工服務基地和陜甘寧區(qū)域現(xiàn)代物流集散中心。將臨夏建設成少數(shù)民族特需用品物流集散中心、少數(shù)民族文化旅游服務基地。

 

（四）加大教育扶貧力度

 

人口素質低下是制約區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的最主要的因素之一，區(qū)域內的扶貧開發(fā)不能僅依靠生產(chǎn)性項目，更要依靠教育來推動。要加大人力資本開發(fā)力度，全面提升勞動者的素質，改變思想觀念，提高貧困人口參與扶貧的積極性和自我脫貧能力。

 

1、 保證農(nóng)村九年義務教育的執(zhí)行和實施，防范學齡兒童失學。在分批試點的基礎上，對區(qū)域實行學前班和高中階段免費教育，延長義務教育時間。

 

2、樹立“扶貧先扶人，扶人先扶志”的思想。著力轉變貧困人口的人口觀、生育觀和克服“等、靠、要”的依賴思想。

 

3、抓好區(qū)域內中小學布局調整，省屬高校對省內集中連片特困地區(qū)考生實行傾斜照顧，加大貧困家庭大中專學生資助力度。協(xié)調有關大專院校、科研機構建立面向貧困區(qū)域定向招生、定向培訓、定向就業(yè)的扶持政策。

 

4、加快發(fā)展職業(yè)教育。要特別重視與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)村工業(yè)和勞務輸出相適應的職業(yè)教育的發(fā)展。充分利用全社會教育培訓資源，廣泛開展多層次、多渠道、多形式的全員農(nóng)民培訓，按照市場需要，優(yōu)化專業(yè)設置，提高教育培訓的針對性和實效性。

 

（五）加大科技扶貧力度

 

要堅持把科技扶貧作為提升扶貧開發(fā)質量和效益的重要抓手，緊緊圍繞特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)和關鍵技術環(huán)節(jié)提高科技對農(nóng)民增收的貢獻率。

 

1、加大貧困地區(qū)科技攻關和科研成果轉化力度。加快新技術、新品種的研發(fā)和新工藝的引進，建立健全農(nóng)業(yè)技術推廣體系，大力推廣馬鈴薯良種繁育、低產(chǎn)果園改造、全膜雙壟溝播、牛羊凍配改良、暖棚養(yǎng)畜、飼草青貯氨化、中藥材規(guī)范種植、梯田抗旱增產(chǎn)等實用技術。

 

2、引進和盤活區(qū)內外人才資源。吸引和鼓勵學有所長的專業(yè)技術人員到貧困地區(qū)開發(fā)創(chuàng)業(yè)；支持和鼓勵知識、技術、管理等要素參與收益分配。

 

3、強化科技扶貧項目管理，多方引進一批高素質的專業(yè)技術帶頭人，按專業(yè)、項目建立首席專家負責制。

 

（六）加強扶貧資金管理，提高山區(qū)扶貧開發(fā)效益

 

為了提高扶貧資金的利用效率，保證扶貧開發(fā)的效益，必須加強完善扶貧資金的管理體制。

 

1、進一步完善扶貧資金的監(jiān)管。扶貧資金是支持貧困地區(qū)發(fā)展的專項資金，政策性極強，必須實行最嚴格的管理。堅決杜絕擠占、挪用扶貧資金現(xiàn)象的發(fā)生，確保扶貧資金安全有效運行，提高扶貧資金使用效益。

 

2、進一步完善扶貧資金報帳制。結合扶貧項目的實際情況，完善資金撥付、項目報帳等操作流程，不斷完善報帳管理制度實施細則，解決當前報賬環(huán)節(jié)過多、手續(xù)繁雜等問題。

 

3、大力推行扶貧資金的公告公示制度。要從目前的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委三級公示進一步擴大到市級公示，特別是對一些投資較大的項目，一定要從市到村進行逐級公示。要依靠廣大群眾和社會輿論的監(jiān)督，保證扶貧資金分配、管理、使用的各個環(huán)節(jié)公開透明。

 

4、成立扶貧資金稽查機構，定期對各類扶貧項目資金使用管理情況進行檢查、審計。做到立項有論證和預算，項目實施中間有檢查、監(jiān)督，項目完工有驗收和決算。在項目選擇上嚴格按照資金投向范圍和扶貧規(guī)劃所確定的內容進行立項，確保扶貧資金使用重點突出，對象明確，使扶貧資金發(fā)揮出應有的效益。

 

（七）加快促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

 

城市化水平高低是衡量一個國家和地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展程度的重要尺度，要切實把促進貧困地區(qū)發(fā)展與促進城鄉(xiāng)一體化有機結合起來。

 

1、加大經(jīng)濟結構、城鄉(xiāng)結構和農(nóng)村勞動力就業(yè)結構的調整力度，加快農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移，促進農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)聚集，提高農(nóng)民人均資源占有量，增加農(nóng)民收入。

 

2、加快推進小城鎮(zhèn)建設。建設小城鎮(zhèn)對提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和綜合效益，優(yōu)化農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結構，增加農(nóng)民收入具有十分重要的現(xiàn)實意義。區(qū)域內各縣的城鎮(zhèn)化水平均遠遠滯后于全國平均城鎮(zhèn)化水平，加快城鎮(zhèn)化建設已經(jīng)是發(fā)展貧困縣域經(jīng)濟的迫切任務。要努力要把小城鎮(zhèn)建設培育成貧困地區(qū)新的經(jīng)濟增長點，吸引農(nóng)民梯度向城鎮(zhèn)集中，起到以點帶面的作用，使小城鎮(zhèn)成為縣域經(jīng)濟的支撐點和商品的集散地，發(fā)揮小城鎮(zhèn)應有的經(jīng)濟輻射功能。

 

3、加快建設區(qū)域性百萬人口中心城市和城市副中心。完善中心城市、縣城、中心鎮(zhèn)、中心村一體化的規(guī)劃建設體系，充分發(fā)揮園區(qū)的聚集作用，不斷提升城市輻射力、帶動力。

 

（八）積極推進產(chǎn)業(yè)化扶貧開發(fā)的道路

 

增加農(nóng)民收入，必須以市場為導向，調整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構，發(fā)展有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)和特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。區(qū)域內許多市縣都有各自的優(yōu)勢和特色農(nóng)產(chǎn)品資源，當務之急就是要把這些產(chǎn)品和資源優(yōu)勢轉化為產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟優(yōu)勢。

 

1、立足資源優(yōu)勢，培植支柱產(chǎn)業(yè)。立足各貧困縣的資源優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿?，加快壯大區(qū)域性主導產(chǎn)業(yè)，逐步形成一村一品、多鄉(xiāng)一業(yè)、一縣一至兩個骨干品種的特色產(chǎn)業(yè)體系，并通過產(chǎn)業(yè)集聚效應形成規(guī)模效益。

 

2、培育適應貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。圍繞資源開發(fā)上項目，圍繞特色農(nóng)業(yè)搞加工，利用扶貧貼息貸款、稅收優(yōu)惠等措施，著力培植壯大一批龍頭加工企業(yè)，推廣龍頭企業(yè)、合作組織與農(nóng)戶有機結合的組織形式，讓農(nóng)民從產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中得到更多的實惠。同時，鼓勵和幫助農(nóng)產(chǎn)品加工和銷售企業(yè)到貧困地區(qū)建立商品生產(chǎn)基地，帶動貧困農(nóng)戶進入市場。

 

3、加強市場體系建設。通過組建行業(yè)協(xié)會、農(nóng)民合作社等途徑，積極推進訂單農(nóng)業(yè)，使農(nóng)戶多渠道、多形式與市場對接，與龍頭企業(yè)對接，放大扶貧資金效應，促進貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

 

四、政策建議

 

（一）建立區(qū)域協(xié)調機制

 

1、建立跨省區(qū)的聯(lián)席會議制度。賦予其超行政區(qū)域的協(xié)調職能，定期召開會議，加強政府間高層互訪和對話，協(xié)調解決片區(qū)發(fā)展規(guī)劃、合作項目以及需要共同爭取的國家相關政策支持，統(tǒng)籌安排重大事項，協(xié)調解決重大問題；建立日常工作機制，具體實施片區(qū)確定的有關合作事項。加大行政推動力度，簽訂經(jīng)濟一體化協(xié)議，統(tǒng)籌協(xié)調六盤山片區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。

 

2、積極探索研究突破區(qū)劃障礙的戰(zhàn)略舉措，制定生產(chǎn)要素合理流動的統(tǒng)一規(guī)則。努力構建以機場、鐵路、高速公路、航運“四位一體”的立體交通網(wǎng)絡，實現(xiàn)物流、人流、信息流、資金流快捷暢通。實現(xiàn)生產(chǎn)要素、人力資源優(yōu)化配置，培育六盤山連片特困地區(qū)統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系。

 

3、加強片區(qū)內部的溝通與交流。一方面由相關職能部門牽頭，建立片區(qū)內各成員單位定期會商機制、重大交通項目協(xié)調機制以及人才技術交流、文化旅游合作、生態(tài)環(huán)境治理、警務協(xié)作等機制，采取多種形式推動片區(qū)協(xié)調發(fā)展。另一方面要發(fā)揮企業(yè)在促進片區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中的主體作用，鼓勵片區(qū)內城市商會、行業(yè)協(xié)會及民間組織參與區(qū)域合作，開展各種形式、不同規(guī)模的經(jīng)貿(mào)交流和洽談，積極為企業(yè)間投資合作創(chuàng)造條件，搭建區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作的平臺，全力促進片區(qū)持續(xù)快速發(fā)展。

 

（二）改革戶籍制度

 

2010年，區(qū)域內鄉(xiāng)村戶籍人口為1336.4萬人，鄉(xiāng)村常住人口為1213.58萬人，兩者相差122.82萬人，占全部外出務工勞動力的39.2%。但受戶籍政策的影響，目前還存在兩個方面的問題，一方面是這部分人雖然常年生活在城市，但沒有城市戶口，不能享受城市人口一樣的教育、醫(yī)療和社會保障等待遇；另一方面，雖然他們不愿意回鄉(xiāng)務農(nóng)，但仍然擁有耕地面積，不利于耕地大規(guī)模流轉和集約化經(jīng)營。

 

建議改革現(xiàn)行戶籍政策，允許在城市務工經(jīng)商5年以上、在縣（區(qū)）城務工經(jīng)商3年以上、具有合法穩(wěn)定住所的農(nóng)民工轉為城市戶口，一方面讓其享有與當?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權益，另一方加快土地流轉，提高農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營和農(nóng)民收入水平。

 

（三）實行重大項目區(qū)域限批政策

 

建議制定重大項目區(qū)域限批政策，對區(qū)域內的重大項目進行統(tǒng)一規(guī)劃，尤其是在項目的引進過程中，可以鼓勵有條件的地方積極爭取、公平競爭，但一旦項目在某一縣（區(qū)）落地，周邊縣（區(qū)）不能再引進同類項目。同時要加強項目的審批，特別注意避免重復建設的問題。