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推動數(shù)據(jù)高效流通促進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場高質(zhì)量發(fā)展
- 時間：2022-12-30
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- 來源：高技術(shù)司
國家市場監(jiān)督管理總局競爭政策與大數(shù)據(jù)中心主任 付宏偉
隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的重要性已經(jīng)得到充分認(rèn)可。我國不斷加強(qiáng)對數(shù)據(jù)要素的研究，從頂層設(shè)計角度，黨和國家把充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素價值提升至重要戰(zhàn)略高度。2019年，黨的十九屆四中全會首次將數(shù)據(jù)與土地、勞動力、資本、技術(shù)并列作為重要的生產(chǎn)要素。2020年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》均強(qiáng)調(diào)要培育和發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場。2021年1月31日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系行動方案》，這是黨中央、國務(wù)院持續(xù)推進(jìn)市場化改革的又一重要部署，對推動高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建新發(fā)展格局起到重要的支撐作用，奠定了經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的制度基礎(chǔ)。2021年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中再次提出，“加快建立數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)、交易流通等基礎(chǔ)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”，明確要建立數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)、交易流通、跨境傳輸和安全保護(hù)等基礎(chǔ)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，推動數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用。2021年12月國辦發(fā)布《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，明確“探索建立數(shù)據(jù)要素流通規(guī)則”。2022年4月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》再次強(qiáng)調(diào)要加快培育統(tǒng)一的數(shù)據(jù)市場?？茖W(xué)認(rèn)識、統(tǒng)籌謀劃、有序推進(jìn)數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一市場建設(shè)、促進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場高質(zhì)量發(fā)展勢在必行。近期，中共中央 國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下稱《數(shù)據(jù)二十條》），為深化數(shù)據(jù)要素市場化配置改革，釋放數(shù)據(jù)要素價值，推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供了政策引導(dǎo)和方向指引?！稊?shù)據(jù)二十條》提出要建立安全可控、彈性包容的數(shù)據(jù)要素治理制度，建立健全要素市場配套監(jiān)管制度和措施，有利于指導(dǎo)加快推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場高質(zhì)量發(fā)展。
一、數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展現(xiàn)狀
自20 世紀(jì)90 年代開始，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革全面展開，土地、勞動和資本等傳統(tǒng)“硬要素”市場機(jī)制和市場體系已經(jīng)形成。技術(shù)、數(shù)據(jù)這類“軟要素”具有不同于傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的特征，技術(shù)作為生產(chǎn)要素的難題在于難以度量、難以科學(xué)地量化處理，而數(shù)據(jù)是可以用比特這個單位來精確測度的，有利于衡量數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素對宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的貢獻(xiàn)。因此，數(shù)據(jù)具有要素化的“先天條件基礎(chǔ)”。
隨著近年移動互聯(lián)網(wǎng)的蓬勃發(fā)展和萬物互聯(lián)的快速興起，數(shù)字經(jīng)濟(jì)和大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展，全球數(shù)據(jù)總量飛速增長，數(shù)據(jù)成為生產(chǎn)要素的基礎(chǔ)條件已經(jīng)具備。隨著數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)的不斷進(jìn)步，數(shù)據(jù)已經(jīng)深度融入生產(chǎn)過程。企業(yè)利用銷售大數(shù)據(jù)管理生產(chǎn)實現(xiàn)“零庫存”，利用消費者個性化數(shù)據(jù)實現(xiàn)定制化生產(chǎn)，利用產(chǎn)品售后反饋數(shù)據(jù)提升研發(fā)設(shè)計水平，利用生產(chǎn)數(shù)據(jù)的采集、挖掘、分析和反向控制優(yōu)化生產(chǎn)流程......從生產(chǎn)、流通、消費到服務(wù)等各個領(lǐng)域，數(shù)據(jù)的現(xiàn)實應(yīng)用已經(jīng)得到蓬勃發(fā)展。在這樣的大背景下，數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)社會中的關(guān)鍵作用越來越成為各界的共識。
數(shù)據(jù)要素市場是指將尚未完全由市場配置的數(shù)據(jù)要素轉(zhuǎn)向由市場配置的過程，最終目的是形成以市場為根本調(diào)配的機(jī)制，實現(xiàn)數(shù)據(jù)流動的價值或者數(shù)據(jù)在流動中產(chǎn)生價值。立足于數(shù)據(jù)要素的特點、加快數(shù)據(jù)要素市場高質(zhì)量發(fā)展，已經(jīng)成為社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下要素市場化改革的重要組成部分。
數(shù)據(jù)作為一種新的生產(chǎn)要素，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)資源和創(chuàng)新引擎。數(shù)據(jù)價值的充分發(fā)揮，是以健全的數(shù)據(jù)要素市場為前提的。目前，我國數(shù)據(jù)要素市場處于高速發(fā)展階段，但數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素進(jìn)行流通仍面臨一些問題。當(dāng)前我國數(shù)據(jù)要素市場體系有待進(jìn)一步健全完善，數(shù)據(jù)使用和權(quán)益不清晰、數(shù)據(jù)壟斷、不正當(dāng)競爭及數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險等問題，阻礙了數(shù)據(jù)價值潛力的充分釋放。因此，構(gòu)建一個統(tǒng)一公平、競爭有序、成熟完備的高質(zhì)量數(shù)據(jù)要素市場體系，推動數(shù)據(jù)要素高效流通，不僅是來自國家頂層的規(guī)劃目標(biāo)，更是各市場微觀主體的迫切愿望。
二、探索完善數(shù)據(jù)確權(quán)相關(guān)制度
將數(shù)據(jù)確定為生產(chǎn)要素，就勢必要對數(shù)據(jù)進(jìn)行“生產(chǎn)要素分配”，就需要對數(shù)據(jù)進(jìn)行確權(quán)，以明確數(shù)據(jù)主體、報酬定價和流轉(zhuǎn)配置。而無法確權(quán)，直接從源頭就影響了數(shù)據(jù)在市場中的流通交易和數(shù)據(jù)市場化配置。數(shù)據(jù)所有權(quán)、使用權(quán)一直是數(shù)據(jù)要素市場中飽受爭議的問題。習(xí)近平總書記在中共中央政治局集體學(xué)習(xí)上指出，“要制定數(shù)據(jù)資源確權(quán)、開放、流通、交易相關(guān)制度，完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度”。目前，各國法律都還沒有準(zhǔn)確界定數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)益的歸屬。我國已經(jīng)出臺《民法典》和《個人信息保護(hù)法》規(guī)定了對個人信息和數(shù)據(jù)的保護(hù)，但針對數(shù)據(jù)權(quán)屬問題的法律法規(guī)有待進(jìn)一步加強(qiáng)完善。
根據(jù)《數(shù)據(jù)二十條》中關(guān)于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度的相關(guān)內(nèi)容，主要可以從兩個方面考慮數(shù)據(jù)確權(quán)的問題。一方面是加強(qiáng)對消費者個人隱私權(quán)的保護(hù)。目前大型科技公司的數(shù)據(jù)來源大部分是個人用戶的數(shù)據(jù)，如何界定這些數(shù)據(jù)的權(quán)限、保護(hù)消費者的個人權(quán)益，需要從法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等多個角度進(jìn)行分析；需要網(wǎng)信主管部門、市場監(jiān)管部門加強(qiáng)對相關(guān)法律的實施，確保個人數(shù)據(jù)上的個人隱私和個人信息權(quán)益得到充分保障。此外，可以“探索由受托者代表個人利益，委托、監(jiān)督市場主體對個人信息數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、加工和使用的機(jī)制?！?，通過“受托者”的模式對消費者個人的數(shù)據(jù)進(jìn)行確權(quán)。另一方面是企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)益和商業(yè)秘密的保護(hù)。科技企業(yè)對原始數(shù)據(jù)進(jìn)行分析加工處理后，使得數(shù)據(jù)衍生出新的價值信息，如何對這部分?jǐn)?shù)據(jù)信息進(jìn)行確權(quán)，形成合法合規(guī)的數(shù)據(jù)資產(chǎn)，保障企業(yè)權(quán)益不受損害，也需要采取一系列的應(yīng)對措施，從靜態(tài)源頭做好保障數(shù)據(jù)要素高效流通的基礎(chǔ)性工作。
三、保障數(shù)據(jù)要素流通
我國市場上流通的數(shù)據(jù)主要可分為政務(wù)數(shù)據(jù)和企業(yè)數(shù)據(jù)。目前，政務(wù)數(shù)據(jù)在各級政府機(jī)關(guān)的大力推動下，根據(jù)剛性制度的約束，實現(xiàn)了各級各類部門的交互、開放和共享。企業(yè)數(shù)據(jù)則分為數(shù)據(jù)生產(chǎn)企業(yè)和數(shù)據(jù)交易企業(yè)兩大類。從數(shù)據(jù)生產(chǎn)企業(yè)角度來看，目前幾乎沒有實現(xiàn)規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)流通。從數(shù)據(jù)交易企業(yè)角度來看，由于缺乏公共接受的數(shù)據(jù)定價機(jī)制、數(shù)據(jù)質(zhì)量評估機(jī)制、數(shù)據(jù)安全管理機(jī)制等，很多企業(yè)處于停止運營或半停止運營狀態(tài)。目前，數(shù)據(jù)流通和交易全流程服務(wù)能力的相關(guān)機(jī)制體制有待完善。
為了保障數(shù)據(jù)要素和數(shù)據(jù)資產(chǎn)流通，建議進(jìn)一步建立健全數(shù)據(jù)要素流通和數(shù)據(jù)資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的交易規(guī)則，建立數(shù)據(jù)流通交易中責(zé)、權(quán)、利相互對稱的機(jī)制，厘清參與主體的職責(zé)與范圍，建立數(shù)據(jù)要素流通使用全過程的合規(guī)公證、安全審查、算法審查、監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。一方面加強(qiáng)行政法規(guī)和政策的研究制定。確保數(shù)據(jù)要素流通符合政策要求，做到有序交易、有序流轉(zhuǎn)。加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、技術(shù)規(guī)則的編制，通過建立一系列高標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)規(guī)范，確保數(shù)據(jù)要素正常、有序流通。另一方面，可以通過技術(shù)手段，積極探索“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”的交易范式。在保護(hù)個人隱私和確保數(shù)據(jù)安全的前提下，分級分類、分步有序推動部分領(lǐng)域數(shù)據(jù)流通應(yīng)用。根據(jù)《數(shù)據(jù)二十條》中的相關(guān)內(nèi)容，可以圍繞數(shù)據(jù)要素流通和交易需要，培育一批數(shù)據(jù)商和第三方專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。通過數(shù)據(jù)商，為數(shù)據(jù)交易雙方提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)、發(fā)布、承銷和數(shù)據(jù)資產(chǎn)的合規(guī)化、標(biāo)準(zhǔn)化、增值化服務(wù)，促進(jìn)提高數(shù)據(jù)交易效率，提升數(shù)據(jù)流通和交易全流程服務(wù)能力，打造健康、有序、公平、高效的數(shù)據(jù)要素流通交易服務(wù)生態(tài)。此外，還要充分研究和考慮政府和市場間的數(shù)據(jù)流通問題。
四、維護(hù)公平有序的數(shù)據(jù)要素市場競爭環(huán)境
當(dāng)前，數(shù)據(jù)要素市場上企業(yè)的新型不正當(dāng)競爭行為和壟斷行為對市場競爭秩序造成了明顯的沖擊。受限于數(shù)據(jù)流通機(jī)制的不足，數(shù)據(jù)市場的壟斷行為、不公平交易情況更為嚴(yán)重。尤其是持有數(shù)據(jù)資源的互聯(lián)網(wǎng)巨頭壟斷數(shù)據(jù)，依托自身的數(shù)據(jù)不斷發(fā)展壯大，提高了市場進(jìn)入壁壘及轉(zhuǎn)換成本。無法有效獲取數(shù)據(jù)的小型企業(yè)往往被扼殺在萌芽中。相比傳統(tǒng)意義上的壟斷和不正當(dāng)競爭行為，數(shù)據(jù)要素市場壟斷和不正當(dāng)競爭行為的形成機(jī)理發(fā)生了質(zhì)的變化，相應(yīng)的治理問題更加復(fù)雜，治理工具、方式方法亟須創(chuàng)新。
數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)階段，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為企業(yè)競爭的重要手段，要加大反壟斷和反不正當(dāng)競爭的執(zhí)法力度和執(zhí)法水平，確保數(shù)據(jù)要素市場正常有序規(guī)范競爭，維護(hù)正常數(shù)據(jù)要素市場秩序。要充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，推動數(shù)據(jù)要素依據(jù)市場價格、交易規(guī)則、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最大化。加強(qiáng)反壟斷和反不正當(dāng)競爭執(zhí)法，規(guī)范交易行為，構(gòu)建公平有序的競爭環(huán)境，引導(dǎo)各類要素協(xié)同向先進(jìn)生產(chǎn)力集聚。根據(jù)我國數(shù)據(jù)要素市場化程度的差異和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，分類完善數(shù)據(jù)要素市場化配置機(jī)制體制，維護(hù)公平有序的數(shù)據(jù)要素市場競爭環(huán)境。
具體針對數(shù)據(jù)要素市場中數(shù)據(jù)壟斷的問題，《數(shù)據(jù)二十條》指出，可以“建立健全數(shù)據(jù)登記及披露機(jī)制，增強(qiáng)企業(yè)社會責(zé)任，打破‘?dāng)?shù)據(jù)壟斷’，促進(jìn)公平競爭?！睌?shù)據(jù)登記及披露機(jī)制旨在弱化數(shù)據(jù)寡頭對數(shù)據(jù)的掌控權(quán)，增強(qiáng)數(shù)據(jù)生成者（即用戶）和數(shù)據(jù)監(jiān)管者對數(shù)據(jù)的監(jiān)管。其中，數(shù)據(jù)登記的作用是證明數(shù)據(jù)在系統(tǒng)中的存在，使數(shù)據(jù)利用行為便于管理。數(shù)據(jù)披露則是要求市場主體和市場運營機(jī)構(gòu)互相為對方提供相關(guān)的數(shù)據(jù)，同時向社會公眾和數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布和提供必要的數(shù)據(jù)。建立健全數(shù)據(jù)登記及披露機(jī)制，通過加強(qiáng)信息對稱，削弱數(shù)據(jù)壟斷，促進(jìn)公平競爭。
五、加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全治理，確保數(shù)據(jù)要素流通使用全過程合規(guī)
數(shù)據(jù)中的信息可能涉及商業(yè)機(jī)密、個人隱私和國家安全，所以對數(shù)據(jù)要素的利用必須以安全為前提?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》強(qiáng)調(diào)了數(shù)據(jù)的保密性、完整性、可用性。針對數(shù)據(jù)要素市場的特殊性，還應(yīng)進(jìn)一步考慮數(shù)據(jù)全生命周期的安全可控，以及對個人、社會、國家的影響。然而，數(shù)據(jù)要素的安全監(jiān)管是一個辯證的問題，如何平衡數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)可用性需要進(jìn)一步分析和研究，深刻認(rèn)識數(shù)據(jù)的行業(yè)屬性、自身屬性、監(jiān)管屬性，健全數(shù)據(jù)要素利用的安全監(jiān)管機(jī)制。
一方面，進(jìn)一步建立健全數(shù)據(jù)流通平臺監(jiān)管制度，針對數(shù)據(jù)交易的市場主體和數(shù)據(jù)資產(chǎn)，從管理安全和技術(shù)安全的角度加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全治理。推動完善數(shù)據(jù)分級分類安全保護(hù)制度，構(gòu)建數(shù)據(jù)安全風(fēng)險防控體系。探索完善個人信息授權(quán)使用制度，規(guī)范數(shù)據(jù)開發(fā)利用，保護(hù)數(shù)據(jù)和個人隱私安全，規(guī)范個人信息處理活動。探索建立數(shù)據(jù)安全使用承諾制度，探索制定大數(shù)據(jù)分析和交易禁止清單，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。進(jìn)一步加強(qiáng)數(shù)據(jù)交易市場信息的公開披露，包括交易主體信息、交易標(biāo)的信息、數(shù)據(jù)交易信息以及相關(guān)違法失信等信息。另一方面，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定和宣貫。從安全標(biāo)準(zhǔn)制定、安全產(chǎn)品認(rèn)證以及數(shù)據(jù)要素安全執(zhí)法等角度出發(fā)，配套一系列數(shù)據(jù)要素安全治理技術(shù)手段。在保障信息安全、保護(hù)個人隱私的前提下，最大限度發(fā)揮數(shù)據(jù)要素價值。根據(jù)《數(shù)據(jù)二十條》的要求，加快推進(jìn)數(shù)據(jù)管理能力國家標(biāo)準(zhǔn)貫標(biāo)及數(shù)據(jù)要素管理規(guī)范貫標(biāo)工作，推動各部門各行業(yè)完善元數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)脫敏、數(shù)據(jù)質(zhì)量、價值評估等標(biāo)準(zhǔn)體系。具體包括政府和市場主體數(shù)據(jù)要素管理規(guī)范貫標(biāo)工作，以及數(shù)據(jù)交易中的確權(quán)登記、主體資格審核、交易規(guī)范、市場運營管理等規(guī)則的制定工作。
