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用基礎(chǔ)制度破解基礎(chǔ)難題，開啟數(shù)據(jù)要素價值釋放新時代
- 時間：2022-12-30
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- 來源：高技術(shù)司
（余曉暉 中國信息通信研究院院長）
近日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度 更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱《數(shù)據(jù)二十條》）。《數(shù)據(jù)二十條》提出要構(gòu)建適應(yīng)數(shù)據(jù)特征、符合發(fā)展規(guī)律、彰顯創(chuàng)新引領(lǐng)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系，主要是加快數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度、數(shù)據(jù)流通交易制度、數(shù)據(jù)收益分配制度、數(shù)據(jù)安全治理制度四大類基礎(chǔ)制度建設(shè)?！稊?shù)據(jù)二十條》具有兩大鮮明特色，一方面它是首部從生產(chǎn)要素高度部署數(shù)據(jù)要素價值釋放的國家級專項政策文件，另一方面它具有獨特的政策設(shè)計——以基礎(chǔ)制度破解數(shù)據(jù)要素價值釋放中的基礎(chǔ)性問題。這使得《數(shù)據(jù)二十條》既順應(yīng)了經(jīng)濟社會數(shù)字化發(fā)展到深層次后迫切要求從生產(chǎn)要素這一價值源泉處尋求發(fā)展新動能的客觀規(guī)律，也是對當(dāng)前社會各界苦于沒有解決數(shù)據(jù)基礎(chǔ)性問題而無法將海量數(shù)據(jù)價值全面開發(fā)出來這一現(xiàn)實痛點的政策響應(yīng)，在數(shù)據(jù)要素價值釋放歷程中具有里程碑式重大意義。
一、破解數(shù)據(jù)資源化中的基礎(chǔ)難題，釋放數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)價值
數(shù)據(jù)資源化包含對原始數(shù)據(jù)進行加工，形成可采、可見、互通、可信的高質(zhì)量數(shù)據(jù)的質(zhì)量提升過程，也包含數(shù)據(jù)與具體業(yè)務(wù)融合，在驅(qū)動決策優(yōu)化和業(yè)務(wù)變革中實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的過程。目前，我國已在數(shù)據(jù)資源化階段初步形成產(chǎn)業(yè)和應(yīng)用體系，但仍面臨可用數(shù)據(jù)不足、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、應(yīng)用能力不強等問題。盡管數(shù)據(jù)資源化主要是技術(shù)產(chǎn)業(yè)過程，由技術(shù)創(chuàng)新和市場自發(fā)推動，《數(shù)據(jù)二十條》的主體內(nèi)容也主要與數(shù)據(jù)市場建設(shè)相關(guān)，但《數(shù)據(jù)二十條》中關(guān)于數(shù)據(jù)供給、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)中的基礎(chǔ)性制度安排也有利于解決數(shù)據(jù)資源化中的不少難題。
一是破解數(shù)據(jù)供給制度障礙，助力解決可用數(shù)據(jù)不足難題。我國數(shù)據(jù)資源豐富，總規(guī)模為3.9ZB，占全球數(shù)據(jù)總量9.3%，居全球第二位，但真正開放、共享和使用的數(shù)據(jù)量很小。如我國開放數(shù)據(jù)集規(guī)模僅約為美國的11%，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營數(shù)據(jù)中來自政府的僅占7%?！稊?shù)據(jù)二十條》針對公共數(shù)據(jù)，明確授權(quán)運營，按用途加大公共數(shù)據(jù)供給使用；針對企業(yè)數(shù)據(jù)，強化供給激勵，發(fā)揮國有企業(yè)帶頭作用，探索國有企業(yè)數(shù)據(jù)授權(quán)運營新模式。引導(dǎo)行業(yè)龍頭企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)與中小微企業(yè)雙向授權(quán)，賦能中小企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。這些制度設(shè)計將極大地提升數(shù)據(jù)供給。
二是破解數(shù)據(jù)整合互通制度障礙，助力解決數(shù)據(jù)質(zhì)量不高難題。數(shù)據(jù)生產(chǎn)過程中，臟數(shù)據(jù)、假數(shù)據(jù)規(guī)模較大，存在數(shù)據(jù)質(zhì)量不夠、標(biāo)準(zhǔn)不一致、碎片化、分散化等問題，如當(dāng)前政務(wù)數(shù)據(jù)平臺所歸集的數(shù)據(jù)中，內(nèi)容完整的比例僅占16%，近85%的數(shù)據(jù)完整性不高。同時不同領(lǐng)域、不同設(shè)備等數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和接口不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)整合互通和互操作性差?！稊?shù)據(jù)二十條》一方面推動數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化進程，開展數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，支持第三方機構(gòu)、中介服務(wù)組織加強數(shù)據(jù)采集、質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)制定，推動數(shù)據(jù)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化；另一方面壓實企業(yè)責(zé)任，在數(shù)據(jù)采集匯聚、加工處理、共享利用等環(huán)節(jié)，通過簽訂承諾責(zé)任書等方式強化企業(yè)約束。
三是破解數(shù)據(jù)應(yīng)用能力和意愿低的制度障礙，助力解決數(shù)據(jù)應(yīng)用不強難題。當(dāng)前我國的數(shù)據(jù)應(yīng)用仍然是局部的、低水平的。這一方面源于企業(yè)數(shù)據(jù)應(yīng)用能力低，企業(yè)不會用，難以完成從數(shù)據(jù)采集到場景應(yīng)用的全鏈條任務(wù)。另一方面源于對數(shù)據(jù)可能牽涉到國家安全、個人信息和商業(yè)秘密保護的擔(dān)憂，企業(yè)不敢用，參與數(shù)據(jù)開發(fā)利用的主動性、積極性降低?！稊?shù)據(jù)二十條》一方面提出依靠政府和市場聯(lián)動，合力推動數(shù)據(jù)管理能力國家標(biāo)準(zhǔn)貫標(biāo)，把最佳的數(shù)據(jù)管理和應(yīng)用實踐通過標(biāo)準(zhǔn)的導(dǎo)入注入到企業(yè)之中，以提升企業(yè)的數(shù)據(jù)管理和應(yīng)用能力。同時，《數(shù)據(jù)二十條》明確在數(shù)據(jù)采集匯聚、加工處理、流通交易、共享利用等環(huán)節(jié)，劃定監(jiān)管底線和紅線，明確企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。法律和監(jiān)管邊界的進一步清晰將有利于激發(fā)企業(yè)數(shù)據(jù)應(yīng)用的積極性。
為落實《數(shù)據(jù)二十條》規(guī)定，未來重點從三方面發(fā)力：一是強化數(shù)據(jù)資源匯聚共享。推動公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營，提升數(shù)據(jù)運營效率，發(fā)展個人信息數(shù)據(jù)授權(quán)、企業(yè)數(shù)據(jù)授權(quán)，增強數(shù)據(jù)集聚能力。推進數(shù)據(jù)采集、標(biāo)注、存儲、傳輸、管理、應(yīng)用等全生命周期價值管理，打通政府部門、公共機構(gòu)、企業(yè)不同主體之間及不同主體內(nèi)部的數(shù)據(jù)壁壘。二是推動數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化工作，完善跨部門、跨行業(yè)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系，建立多層級的數(shù)據(jù)管理標(biāo)準(zhǔn)。開展數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)研制工作，建立包含數(shù)據(jù)基礎(chǔ)術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)交換共享標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)安全隱私標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)行業(yè)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)等在內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)化體系。三是開展重點行業(yè)數(shù)據(jù)應(yīng)用試點示范。鼓勵重點行業(yè)創(chuàng)新數(shù)據(jù)開發(fā)利用模式，結(jié)合重點行業(yè)應(yīng)用示范，梳理遴選重點企業(yè)數(shù)據(jù)應(yīng)用標(biāo)桿，加大地方和行業(yè)企業(yè)對接和推廣力度，復(fù)制推廣典型應(yīng)用。
二、破解數(shù)據(jù)資產(chǎn)化中的基礎(chǔ)難題，釋放數(shù)據(jù)要素擴展價值
數(shù)據(jù)的資產(chǎn)化是指通過界定數(shù)據(jù)權(quán)屬、評估數(shù)據(jù)價值、確定數(shù)據(jù)價格、促進數(shù)據(jù)交易流通以實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的過程。這是推動數(shù)據(jù)要素價值從一個場景拓展到所有場景、從一個企業(yè)拓展到所有企業(yè)、從一個產(chǎn)業(yè)拓展到所有產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是擴大數(shù)據(jù)要素價值的核心所在。我國數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的探索已經(jīng)展開，但受制于數(shù)據(jù)權(quán)屬制度、定價制度、分配制度等均不明確的原因，使得數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的探索仍處在初級階段。這也是全世界的共同難題?！稊?shù)據(jù)二十條》的主體內(nèi)容和重心均在于此，其落地實施將推動數(shù)據(jù)資產(chǎn)化實現(xiàn)大步跨越。
一是明確數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的原則和機制，助力破解數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)不明確難題。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度是根制度，是基礎(chǔ)制度中的基礎(chǔ)制度，它影響著數(shù)據(jù)應(yīng)用的積極性、影響著數(shù)據(jù)交易流轉(zhuǎn)的可行性、影響著數(shù)據(jù)分配的公平性，需要在激勵數(shù)據(jù)投資、兼顧公平和保障權(quán)益等多方之中取得平衡，是一個牽一發(fā)動全身的世界性難題。在關(guān)于數(shù)據(jù)權(quán)屬界定尚存在巨大爭議的當(dāng)下，《數(shù)據(jù)二十條》走了一條相對穩(wěn)健的道路，沒有明確去界定數(shù)據(jù)權(quán)屬應(yīng)該歸屬于誰，而是明確了數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新探索的重要原則和機制，比如明確了總的原則是保障權(quán)益、激活價值，明確了數(shù)據(jù)權(quán)利分離，建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運行機制（數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”），明確了分類分級授權(quán)的基本方法，著力推進公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)分類分級確權(quán)授權(quán)使用。這些數(shù)據(jù)權(quán)屬原則和方法的明確有利于激發(fā)經(jīng)濟社會各主體的創(chuàng)新熱情，在探索中推動合意的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度的形成和數(shù)據(jù)價值的釋放。
二是創(chuàng)新數(shù)據(jù)（跨境）流通規(guī)則和市場體系，助力破解數(shù)據(jù)流通交易不足難題。市場化流通是提升數(shù)據(jù)要素配置效率的關(guān)鍵。當(dāng)前我國數(shù)據(jù)要素市場的建設(shè)和運行存在較大困難，如數(shù)據(jù)價格形成機制缺乏、數(shù)據(jù)市場交易主動性不足，合規(guī)稠密的數(shù)據(jù)多層次數(shù)據(jù)市場體系尚未建立等。《數(shù)據(jù)二十條》堅持問題導(dǎo)向，著力構(gòu)建數(shù)據(jù)流通規(guī)則體系，明確通過分級分類等方式建立完善數(shù)據(jù)流通制度；著力構(gòu)建規(guī)范的數(shù)據(jù)要素交易場所，推動場內(nèi)集中交易和場外分散交易協(xié)同發(fā)展，構(gòu)建多層次數(shù)據(jù)市場交易體系；著力培育數(shù)據(jù)交易流通主體生態(tài)，鼓勵培育數(shù)據(jù)集成、數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)等大批數(shù)據(jù)服務(wù)商；著力推動數(shù)據(jù)安全合規(guī)跨境流通，推動形成公平競爭、合規(guī)有序流通的國際化市場。
三是探索數(shù)據(jù)數(shù)據(jù)收益形成和分配機制，助力破解數(shù)據(jù)分配不公激勵不足難題。數(shù)據(jù)分配制度不僅影響參與主體的激勵效率，也影響整個社會的公平效率。當(dāng)前數(shù)據(jù)分配主要是通過“以數(shù)據(jù)交換服務(wù)”“誰占有誰受益”等事實上的分配機制為主，難以真正滿足要素按貢獻參與分配的基本分配原則和要求?！稊?shù)據(jù)二十條》從多個方面來破解這一全球新難題。一是明確提出數(shù)據(jù)要素的分配要由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬，按照“誰投入、誰貢獻、誰受益”的原則，保護數(shù)據(jù)要素價值創(chuàng)造各方的立意。二是強調(diào)可以通過協(xié)議、分工、提成等多種方式來實現(xiàn)收益共享。三是明確了政府在數(shù)據(jù)要素收益分配中的調(diào)節(jié)作用，如強化反壟斷和反不正當(dāng)競爭、推動公共數(shù)據(jù)開放收益用于公共服務(wù)支出、鼓勵大型數(shù)據(jù)企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任等等。
為落實《數(shù)據(jù)二十條》規(guī)定，未來重點從三方面發(fā)力：一是建立數(shù)據(jù)確權(quán)基本框架。在數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等權(quán)利類型基礎(chǔ)上，確定數(shù)據(jù)權(quán)利主體，厘清數(shù)據(jù)的控制邊界和使用范圍，分級分類推進數(shù)據(jù)授權(quán)。二是建立數(shù)據(jù)定價規(guī)則，建立準(zhǔn)確衡量數(shù)據(jù)價值和正確評估數(shù)據(jù)價值的方法，研究開發(fā)數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值評估模型，以技術(shù)手段推動數(shù)據(jù)要素收益在不同主體間的價值分配。三是建立多層面數(shù)據(jù)要素交易體系，逐步規(guī)范統(tǒng)一平臺交易規(guī)則，依法合規(guī)交易數(shù)據(jù)，簡化數(shù)據(jù)市場準(zhǔn)入機制和備案制度，降低數(shù)據(jù)領(lǐng)域新技術(shù)新業(yè)務(wù)和創(chuàng)新型企業(yè)的準(zhǔn)入門檻。
